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导者说了算,用约定俗成的说法,可以叫做“集中”的方法。
在我们的实践中,这两种授权长期都是被混淆了的。在计划经济体制下,不管那种授权,我们都采用任命或变相任命的方式,结果发生了*所说的“权力过分集中”的现象。改革开放以后,围绕克服这种弊端,我们进行了大量探索。遗憾的是,在相当一段时间的探索中,我们都没有弄清楚这两种授权的性质,而且往往把应该充分发展*手段来解决的第一种授权放在一边,在更多地应当用集中的手段来解决的第二种授权上寻找“*”。这方面的例子甚多,如正职依然实行任命、副职却实行“*推荐”;部门负责人不采用任命方式,而采用*推举方式产生;耗费大量人力物力组成专家团、组织群众测评,选拔出来的却只是个部门副手;等等。这类做法,不但很难使人们对“*”产生好感,反而导致授权关系紊乱,相当程度地造成了“*不够,集中也不够”的现象。出现这种现象,说到底是因为,在考虑是否采用*手段时,不是根据*政治的基本原则和要求来确定,而是根据改革风险的大小来取舍:由更多的人来参与副职或部门负责人的选择,再失控也乱不到哪里去。但是如果让更多的人来选正职,在许多人看来,那就意味着放弃“党管干部”的原则。实践已经表明,在本不该推行*的环节上推行“*”,不会收到什么效果,只是徒增人们对*的不信任而已。
*是防止权力滥用的最根本方式
对*认识不清而导致在实践中混用“*”和“集中”两种手段,毕竟只属于方法问题。更重要的恐怕还是,当既可以采用“*”方法、也可以采用“集中”方法的时候,我们经常会舍弃*方法,习惯性地靠集中手段来解决问题。这就是思维定势的问题了。这一点,最突出不过地表现在上下级权力配置上。
对权力的认识,我们经历了一个过程。掌权之初,我们偏向于用阶级分析的方法来解读一切问题,总认为世界上不存在抽象的权力,任何权力都带有阶级性。实际上,等到给权力定性之后再进行分析,思维也就同时受到了限制:在共产党执政的情况下,只要保证权力掌握在无产阶级先锋队手中,就不会出任何问题。这种思维的缺陷在于,它没有看到,由于公共权力总是大于个*利,对人的能力起放大作用,因而往往对人有强大的吸引力。不管掌握在哪个阶级和政党的手中,权力对人都有很强的腐蚀性。因此,权力是需要受到制约的,不受约束的权力必然导致*。苏共失败的教训说明,即使*主义政党,在这一点上也不能例外。改革开放以后,随着反*斗争的不断深入,我们党对这个问题的认识逐渐深刻,现在已经走上了以约束权力来遏制*的治本之路。这是一个非常大的思想上和实践上的飞跃。
但是,究竟怎样约束权力?这仍然是一个需要进一步探讨的问题。从理论上说,权力的约束与授权问题密切地联系着。众所周知,谁是授权者,执行者就向谁负责。之所以如此,是因为授权者可以决定权力应当怎样使用,乃至可以决定把权力收回。如上所述,授权可以分成两种。同理,对权力的约束也应该有两种走向:在多数向少数授权的情况下,权力应当直接受制于多数人,即用*的方式约束权力;在少数向较多的人授权的情况下,权力直接受制于领导者,即用集中的方式约束权力。书包 网 。 想看书来
学会用民主的方式解决问题(4)
遗憾的是,我们对用集中的方式约束和管理权力往往得心应手,却不习惯尝试和使用*的方式。例如,在由计划经济转向市场经济后,客观上要求各地根据自身的实际来谋划发展大局,这就相应地使地方的权力有所扩大。权力的扩大伴生了一系列新的问题,如*现象,地方保护主义,“上有政策、下有对策”等等,不听中央部署、另搞一套的现象时有发生。在这种情况下,对地方的权力加以约束,显然是必要的。但是,在选择约束方式时,我们看到,经常地、大量地被使用的,仍然是向上收权的方式。许多原来属于地方党委和政府的权力,现在被裁割成自上而下一通到底的条条。不仅如此,为了防止地方和基层党委、政府浪费和滥用资金,干脆把各种拨款也细分成不同的“专项资金”。于是,*批评过的权力过分集中现象带来的弊端又开始出现了。
这里不是说不能实行条条管理、垂直管理,也不是说不能设“专项资金”。而是说,大面积地采用这种方法约束下面的权力,可能会带来更大的问题。突出体现在:
第一,权力依然缺少管束。收了下面的权力,上面的权力便膨胀起来。下面滥用权力可以用上收的方法来解决,那么,上面的权力大了,又由谁来约束和管制?这样的思路,最后只能落到一点上,那就是寄希望于人的品质,而这种品质又是和官职联系在一起的:级别高一点,正确就多一分;级别越高,就越正确。显而易见,这很难从根本上解决问题。事实上,许多地方、基层的党委和政府都反映,统到上级部门的过大的自由裁量权,已经使得“跑部钱进”的现象愈演愈烈。
第二,地方、基层党委和政府的统筹能力大大降低。对不同领域、不同产业、不同部门进行协调、统筹,使各方面和谐、可持续地发展,是科学发展观的要求。从中观层面讲,地方、基层党委和政府在这种统筹和协调中起着关键的作用。但是,垂直化、条条化的权力运作方式,不仅有过细地干预地方施政之嫌,而且也割断了本来有机的各个方面工作之间的联系,加重了不协调、不平衡、不配套的现象,而地方、基层党委和政府往往对此束手无策。
我以为,要走出这种“一放就乱、一统就死”的不良循环,应当更多地探索用*的方式解决权力约束的问题。即通过扩大*,让更多的人参与到权力机关的形成、权力的运用和权力的监督中来的办法,而不是简单采用权力上收、垂直化的办法,来遏制和防止滥用权力的现象。一些地方和基层的党组织针对出现的问题,大胆实践,勇于创新,在这方面做了不少探索,值得肯定。例如,不少地方尝试对乡镇党委领导班子实行“公推*”,在把干部的命运交到老百姓和广大党员手里,利用公众这个最不容易被收买的群体实现对权力的约束和监督。
这里举一个仪陇“四权”模式的例子。在实行村民自治过程中有这样的情况:即使村委会主任是*出来的,一旦掌权,也往往发生滥用权力、甚至贪污腐化的现象。仪陇的“四权”模式就是为了防止和克服这种现象而发明出来的。所谓“四权”,就是把乡村治理中的权力明确地划分为党支部的领导权、村民会议的决策权、村委会的执行权和农民群众的监督权,还权于民,村里的大事让农民说了算,村委会不是一旦当选就拥有所有权力,而是执行全体村民会议在党支部领导下制定的规划和决策。这种做法,既最大限度地调动了广大村民的积极性,又有效地克服了过去村委会权力无限膨胀的现象。虽然“四权”模式讲的只是乡村治理,但实际上,它对我们如何解决上下之间的权力配置,具有很强的启示作用。
发展*是解决权力滥用的最根本的途径。什么时候我们的各级党委和政府能够熟练地、得心应手地使用*手段来治理社会,什么时候才可以说,我们的*政治发展进入到了一个成熟的阶段。所有向这个方向进行的努力,我们都应积极鼓励;所有围绕这一点进行的创新,我们都应满腔热情地予以支持。
王长江,*中央党校党建教研部,本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
基层政府的体制症结(1)
基层政府的体制症结
赵树凯
20世纪90年代后期东亚金融危机以后,人们开始检视东亚“发展型政府”的问题。有学者提出,发展型政府只是一个“过渡阶段”。结合对于中国基层政府的观察研究,我认为,中国的地方政府可以归为发展型政府,但又不同于东亚一般国家的发展型政府。重要区别在于,中国地方政府在追求经济发展过程中的公司化特征更加深刻和突出。所以,我们提出了“基层政府公司化”的概念。
“基层政府公司化”并非仅仅表现为政府领导人的观念,更重要的是一种有机的政府运行体系和运行机制。这个体系的核心问题是政府本身的官僚化程度低,或者说,作为现代官僚机构,其制度化程度不够。制度化不足的症结有三个侧面,即:公司化的运行逻辑,运动化的工作机制,碎片化的权威结构。简单地说,基层政府有三个问题尚未解决:做什么事情,怎样做事情,如何自我管束。地方发展的若干成就,可以由此找到解释;地方发展中的若干失误,也可以由此找到解释。
国外已经有学者研究提出,发展型政府不是一个可持续的过程,只是一个从“欠发达”进入“发达”的短暂过程中所能选择的过渡形态。在经历一个时期的发展以后,它面临着难以为继的问题。学者认为,发展型政府必须向监管型政府转型,日本就是转型的成功案例。那么在中国,政府在经济发展的深度介入方式是否也需要转变?我认为,过去发展中的问题已经充分显现,政府转型必须开始。本文试图刻画我国基层政府的这些问题和特征,以借此寻找改革的方向和路标。
公司化的政府运行逻辑
在市场经济体制下,政府的职能是提供公共物品和服务。但是,在以招商引资为第一要务的地区,政府已混同于一家经营工业园的公司,过分强调经济发展职能的地方政府已被公司化了。在地方政府领导人的话语里,充满了“土地便宜”、“税收优惠”、“劳动力便宜”等宣言和许诺。外来投资者成为政府的最高客户,公众的要求则被忽略。在工商企业与本地民众发生冲突的时候,地方政府往往不惜违法来保护工商企业。这些地方政府以增加投资为拉动增长的主要手段,以GDP为自己的营业额,以地方财政收入为利润。在有些地方的公路两侧,我们可以找到诸如“谁和招商引资过不去,就是和全县人民过不去”之类堂而皇之的大标语。政府对商业运营的支持能够促进工商业的发展,但忘记了自己的角色,政府把自己变成了市场竞争的一个主体,做了许多原本应该是市场做的事情。政府官员的注意力主要是在投资者或者说有钱人的身上,或者说,政策取向更向有钱人倾斜。公权力过分介入市场运行,混淆了政商之间的界限,反而更加不利于建立公平的市场经济环境。
这种公司化的政府运行机制,使政府对于基层社会的公共需要缺乏回应能力。首先,在政府运作过程中,民众的需要和要求难以迅速反馈到政府体系中来。或者说,反馈的方式主要是非常规性的,如上访、群体性事件。而那些设计好的制度化通道运行不畅,或被废弃、或被堵塞。其次,在信息反馈上来以后,政府的处理机制也不健全。从政府部门工作人员来说,缺乏为民众做事的激励机制,也就缺少对相关信息做出反应的动力。由此可见,政府改革已经落后于经济社会的发展。
基层政府的体制症结(2)
公司化之所以成为政府运行的基本
逻辑,主要有两个方面的根源:首先是整个政府体系自上而下的体制性要求——对于发展的片面理解,发展指标的压力型设计,成为政府公司化运行的公开旗帜。虽然现在“科学发展”已经成为重要的理念和号召,但是在从上到下的政府业绩考核中,GDP和财政收入依然是核心标准。其次是地方政府自身的利益性激励。在政府管理实践中,政府利益是客观存在的,各级政府有本级政府的利益,不同部门也有不同部门的利益,而政府官员的个人利益也是重要因素。基层政府行为失范既与自身利益恶性膨胀有关,也与上级政府的不当行为有关。所以,整个政府体系产生的体制压力和地方政府实体内生的利益追求,两者奇妙紧密地结合在一起,成为政府运行的基本动力。
运动化的政府工作机制
政府运行以“运动”为重要特征,但这种运动并不是民间社会力量自动生成的“社会运动”,而是政府通过行政力量来推动营造的“政府运动”。从政府运动的内容来看,主要是经济领域的,如早期的“大办乡镇企业”、“发展小城镇”,晚近的“农业产业化”、“发展劳务经济”等;也有社会领域的,如“普九达标”、“计划生育达标”;还有政治领域的,如“政务公开”、大规模的政治学习活动等。从政府运动的层次来看,有全国性运动,也有地方性运动,还有基层性运动。省里有省里的运动,县里有县里的运动,乡镇也可以有自己的运动,比如省里有“创建文明村”,县里可以有“百村振兴”。这些上下名称不同、大小规模各异的运动,在实质内容上,有的基本一致,有的则各具神韵,也有一些其实是各唱其调。
从这些政府运动的发生过程来看,基本上都是领导要求部署启动,检查考核评比开路,宣传发动的时候轰轰烈烈,检查验收浩浩荡荡。在这个过程中,各级都会涌现出若干典型,早期的典型可能是自己出现的,后来的典型,特别是领导亲自抓的典型,则基本上都是各级政府倾人力物力营造出来的。运动的结果,基本上都是表面上皆大欢喜,总结起来成果累累,非常成功,上级领导抓得对,下级领导做得好。但是在实际工作中,或者是形式主义成风,用“文件落实文件”、“会议落实会议”,或者是强迫命令造成种种后遗症,如现在的巨量乡村债务有相当部分就是这些运动的“丰硕成果”。
考察发现,基层政府的工作基本上都是在这些运动中开展,而常规工作分量很低。到了乡镇,最经常用的术语是“中心工作”,各部门的常规工作则是“业务工作”。中心工作其实就是“运动”,“业务工作”要服从“中心工作”。有不少干部,虽然编制在业务部门,其实长年累月在应付各种“中心工作”。可以说,基层政府至今没有学会“按部就班”地工作。以运动为政府工作的基本形式,我们将这种政府运作称为“运动型政府”。这种体制的动员能力很强,可以办成一些按常规办不成的事情,但是负面的作用也非常大。可以说,运动型的政府工作机制已经难以为继。
本文提出的“运动化政府”,在运行方式上与通常所说的“动员型政府”有某些共通之处。根据国外学者的研究,动员型政府的主要特征是国家垄断一切动员性资源,垄断所有政治性组织,只有国家可以动员国民。“动员型”政府以集权为特征,表现为组织集权和个人集权的双重结合。中国地方政府体制在若干方面具有这种特征,乡镇政府也具有这种特征。“运动化”的政府运行机制,在具体过程中表现为自上而下的压力传递。这种压力传递过程曾经被国内学者用“压力型体制”来解释。压力型体制是一级政治组织(县乡)为了实现经济赶超、完成上级下达的各项指标,而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。我们的观察发现,“运动化”政府运行机制还有更深刻的内在结构特征。第一,行政性共振。在政府的“运动化”运行中,形成类似物理学上的共振现象,形式上和?
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