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第59部分（第1页）

老保险、失业保险和低保制度提供的保障水平还很低，而且只限于在城镇地区和少数有条件的农村地区实行。在农村全面推行这些社会保障，超出了目前的财力负担能力。

但是，作者通过计量模型分析发现，即使在城镇，目前的基本养老保险和养老保险不仅没有起到减小收入差距的作用，相反有扩大城镇居民收入差距的效果。这主要是因为这些保险体系的覆盖程度还有相当的局限性，特别是对在非正规部门就业的低收入人群和流动劳动力覆盖程度很低。2004年末全国参加失业保险的在职职工亿人，参加养老保险亿人，参加基本医疗保险亿人；与城镇亿从业人员相比，覆盖率分别只达到40％、46％、34％。尤其重要的是，没有加入这些保险体系的恰恰是最需要得到社会保障的低收入人群；而中高收入居民从这些社会保障的受益明显高于低收入居民的受益。中国改革基金会国民经济研究所的一项调查表明，城镇低收入居民不仅人均从医疗保险报销的医疗费远远低于中高收入居民，而且前者医保报销的比例也低于后者，而医疗自费开支的比重明显高于后者。因此，如何尽快把目前没有被社保体系覆盖的1亿多城镇劳动者纳入社保体系，是一项迫切需要解决的重要课题。　txt小说上传分享

中国收入分配向何处去（3）

农村居民的社会保障问题当然也应该尽快提上议事日程。长期保持城乡居民之间的差别待遇是不公平的。但限于财力，需要通过一个较长的时期来逐步解决。少数富裕地区已经具备了建立城乡统一的社保体系的条件。对大多数地区的农村居民来说，虽然目前建立全面的社保体系条件还不成熟，但有些迫在眉睫的问题需要首先解决，例如农民没有钱看病的问题，需要尽快普及农村新型合作医疗体系。一些地方的经验证明，形成一套村民自治的群众监督机制，是保障合作医疗体系有效运行的有效方法。

根据国际经验，财政转移支付也是消除收入差距和地区贫富差距的主要手段之一。在这方面，中国目前除了财政支农、抚恤和社会福利救济及支援不发达地区支出外，中央对地方的税收返还以及对在欠发达地区的重点项目建设投资，实际上也在执行着财政转移支付的功能。就其总量而言，财政转移支付的力度还是比较大的。但是有些研究发现，财政转移支付在减小收入差距和地区发展差距方面并没有起到明显的作用。这主要是以下原因所导致：

第一，转移支付缺乏一套严格和规范的制度设计和执行标准，特别是各类专项拨款立项不规范，没有严格标准，主观随意性强，使转移支付在缩小收入差距和地区发展差距方面的作用大打折扣。

第二，转移支付目标不够明确，结构不够合理；其中用于一般投资项目和政府一般性开支的比重过高，用于扶贫和舒解落后地区发展瓶颈环节（例如严重阻碍经济发展的教育等公共开支不足、基础设施薄弱等问题）的资金不足，难以起到减小差距的作用。

第三，对转移支付的使用状况和效果没有严格有效的监督机制。在某些贫困地区，政府挪用扶贫和救灾资金盖办公楼、买豪华轿车、给政府工作人员发奖金的现象频繁发生。由于缺乏管理和监督，一些专项拨款成为专项浪费，并为某些政府官员寻租和*提供了条件。

因此，对于转移支付而言，现在主要的问题看来不是数量问题，而是明确目标、理顺体制、建立制度、规范管理、强化监督的问题。这些措施在减小收入差距的同时，不仅不会影响经济效率，而且会提高效率、减少*、促进发展。

四、教育和基础设施

国内外许多文献都指出，教育对促进经济发展有至关重要的作用，同时全民教育有助于减小收入差距。根据国民经济研究所2004年关于农民工收入的最新调查结果，全国3　000名随机抽样调查的进城农民工和来自农村的个体经营者按照学历分类的平均月收入如下：小学未毕业769元，小学毕业815元，初中毕业960元，高中毕业1　268元，大专及以上1　554元。这非常清楚地说明了教育程度对收入水平的重要影响。显然，提高教育程度是提高低收入者的就业能力和收入水平的一个根本途径。

目前我国有上亿农村劳动者进入城市打工，还有3亿多人仍然从事农业，平均收入仅为城市人均工资的几分之一，有待继续向城市转移。但他们多数人的教育水平较低，缺乏职业技能，在劳动力市场上供给过剩。城市劳动者中也有不少人因下岗、失业致贫，但由于缺乏专业技能而难以再就业。市场需要的有较高教育水平和专业技能的劳动者，则供给不足。因此，加强中小学教育的普及，扩大职业教育，对缩小收入差距是非常重要的。书　包　网　txt小说上传分享

中国收入分配向何处去（4）

作者在计量模型分析中发现，我国人均教育水平对于城镇居民收入差距表现出出乎意料的负面影响，即教育水平提高导致收入差距扩大。这是一个强烈的信号，说明我国教育适龄人口面临的受教育机会是不均等的，高收入人群的教育机会显著大于低收入人群，因此在提高人均教育水平的同时，不但没有使收入差距缩小，反而扩大了收入的不均等程度。

以九年义务教育的普及为例，虽然目前小学和初中入学率的统计数字都达到98％以上的高水平，但如果用毕业生人数分别与6年和3年前的入学人数相比来计算，就会发现近几年间每年还有大约3％~8％的小学生中途辍学，初中辍学率高达8％~13％，其中农村辍学率明显高于城市，不乏因贫困辍学的情况。此外，高校扩招为更多应届高中毕业生提供了接受高等教育的机会，升学率在2004年达到；但初中升高中的升学率却远远落在了后面，仅达到，说明教育资源的分配在高等教育和中等教育之间的分配是不平等的。

这一点从教育经费的分配也能反映出来。特别是少数重点高校过分吃偏饭，而大量农村中小学教育经费不足。2003年与1999年相比，国家对高校的财政性拨款增加了404亿元（增长85％），普通中小学财政性拨款增加了525亿元（增79％）和498亿元（增65％），虽然情况有了不同程度的改善，但均未超出财政收入和支出的增长幅度（90％和87％）。即使这样，2003年全国42万所小学平均每校分摊财政性教育经费也不足30万元，其中农村学校远远少于城市学校。

教育方面另一个亟待解决的问题是如何正确处理普通教育和职业教育的关系。我国目前虽然每年已经有超过400万人进入高校学习，但同时有超过1　700万人不经过高等教育直接就业。尽管如此，尽管社会每年对具备中等教育水平而同时又具备专业技能的劳动者的需求，在数量上远远超出对高校毕业生的需求，但目前占主体地位的普通中学教育基本上是以向高校输送生员为主要目标的应试教育，完全不注重技能培训。整个教育体系的主导思想是以进入大学作为成功与否的标志。45的适龄青年是作为被淘汰的失败者输入劳动者大军的。这对我国劳动者的技能、职业道德和心理素质具有无法估量的负面影响。

与此同时，中专、职校等职业教育在整个教育体系中居于从属地位，数量非常有限。2003年与1999年相比，全国中专的财政性经费只增加了3亿元（增长），技校减少4亿元（下降16％），职业中学增加30亿元（增长42％）。与高校和普通中小学的经费增长相比微不足道。此外，各地普及教育和职业教育体系对外来务工人员及其子女的排斥，也是一个需要认真解决的问题。

在基础设施建设方面，近年来各地发展迅速，交通、通讯等条件和城市面貌有明显改观，但需要注意的是资源分配的不平衡。不少地区过分注重门面建设，对高等级公路和中心城市外观改造的重视程度远远超过对乡村边远地区基础设施建设的重视程度。对这些边远地区来说，基础设施薄弱是导致贫困落后的一个重要原因。

中国的发展水平仍然较低，希望靠转移支付全面消除收入差距是不现实的。但在教育、基础设施等方面提供更加平等的机会和条件，提供更符合社会和市场需要的人力资源和基础设施供给，以缩小其差距，则完全是有可能的。书　包　网　txt小说上传分享

中国收入分配向何处去（5）

五、经济发展、城市化和就业

目前贫困和低收入与就业不足关系极大，特别是农村地区的低收入现象，直接与农村人口和劳动力相对于土地资源的过剩有关。城市化进程吸收的农村人口越多，低收入人口就越少，而且剩余的低收入农村人口的收入水平也会随着人口压力减轻而上升。中国在过去的改革开放时期，由于城市化的发展，至少为上亿农村劳动力提供了就业机会，否则农村贫困问题会更加严重得多，城乡收入差距会更大。

一些研究证明，城乡收入差距是造成中国高收入差距的一个非常重要的原因。而今后解决城乡收入差距问题，主要还要依赖与经济发展相伴随的城市化进程，为低收入的农村人口提供向非农业转移和就业的机会。因此在中长期，城市化以及与之相应的劳动力流动和就业效应，是缩小收入差距的一个最重要途径。

需要强调的是，在扩大就业、提供就业机会方面，劳动密集型的小企业实际上在发挥着主力军的作用。但近些年来，许多地方政府“贪大求洋”的倾向日益上升，在政策待遇、改善投资环境、提供服务等方面对小企业越来越忽视，使它们在市场竞争中处于不利地位，这是导致经济增长对就业的带动效果越来越差的一个重要原因，应该引起高度重视。

六、制度建设

在市场化过程中，收入差距在一定程度上扩大是必然的，但市场化并不必然带来收入差距无节制的扩大。事实上多数较发达的市场经济国家收入差距都明显小于我国。合理的市场制度意味着剥夺权力对资源的垄断，通过公平竞争、优胜劣汰来分配资源，通过充分竞争导致的产品和要素价格均衡化来决定收入分配格局，同时通过建立合理的社会再分配制度来对市场机制在社会收入分配方面的不足之处进行纠正。目前在我国出现的问题主要在于制度不健全，贪污、*、寻租、滥用职权的现象严重，使得少数人不是通过正当市场竞争，而是通过非法收入和灰色收入暴富，使收入和财富的分配偏离了正常轨道。

作者通过使用分省数据的计量模型对制度因素的影响进行了分析，发现市场化指数本身对收入差距具有正面影响（缩小收入差距）。相反，企业的税外负担（用企业付出的各种收费和摊派占企业销售收入的比例表示）和灰色收入指数（用居民消费不透明程度表示）都显示出负面影响（扩大收入差距）。这说明目前导致收入差距扩大的并不是市场化本身，而是在市场化过程中由于体制不健全，使得政府职能和行为没有理顺以及贪污*等现象造成的。这方面因素导致的收入差距扩大，对社会公平和经济发展都有极大的危害。对此，只有通过行政管理体制改革和更长远的政治体制改革来建立健全制度法规，严厉打击*，规范政府行为，把政府管理纳入制度化、公开化、透明化的轨道；并逐步扩大*，形成公众监督，才能保障制度的合理性和有效性。

中国正在面临收入差距的持续扩大的态势。我国目前存在若干导致扩大收入差距或不利于减小收入差距的因素。这包括社会保障体系不健全，财政转移支付体制存在缺陷，教育机会不够公平，教育体制不利于促进就业，农村和落后地区基础设施薄弱，就业机会不足，以及制度不健全导致的资源分配不合理和贪污*等社会不公平现象。对这些问题，迫切需要通过进一步的改革和发展来解决。其中最关键的几个问题，是需要解决教育的公平性以及教育与经济发展和就业脱节的问题，需要解决通过经济发展和城市化创造更多就业机会的问题，需要通过行政管理体制改革和政治体制改革来清明政治、端正政府行为、从根本上消除*和分配不公的问题。这些问题的解决，不但不会影响经济效率，而且只有在这些方面取得实质性的进展，才能保证中国社会的公正和谐以及经济的高效率和长远的可持续发展。

王小鲁，中国改革研究基金会国民经济研究所，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。

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从平均到公正：中国社会政策的演进（1）

从平均到公正：中国社会政策的演进

吴　忠　民

随着现代化进程和市场经济进程的推进，中国社会在获得大幅度发展的同时，也遇到了一系列前所未有的问题，特别是围绕社会公正所产生的问题。现代社会一方面是社会总财富在迅速增加，社会发展的程度在不断提升；另一方面则是贫富差距迅速扩大，弱势群体成员迅速增多，由此引发的诸多社会问题在迅速累积。这些问题的存在，对于中国社会的安全运行和健康发展构成程度不同的威胁。因此，如何基于公正的理念建立社会政策体系，避免经济政策左右一切，使社会公正程度的提升和社会财富的积累形成一种同步化的状态，实现社会的公正和健康发展，就成为中国社会面临的迫切问题。

就中国的社会政策体系化建立而言，需要做的事情很多，其中一项必不可少的重要内容就是应当对建国以来中国社会政策的基本发展脉络、基本特征以及基本走向进行必要的梳理和分析。应当看到，建国以来，基于特定的时代背景和理念依据，中国在社会政策方面进行过许多有益的探索和努力，积累了大量的经验和教训。因此，认真分析、总结这些经验和教训对于我们制定系统、有效而且具有现代意义的社会政策大有裨益。

一、社会政策的概念和影响因素

所谓社会政策，是指以公正为理念依据，以解决社会问题、保证社会成员的基本权利、改善社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径（但不是唯一途径）而制定和实施的一系列行为准则、法令和条例的总称。

社会政策的具体内容是在不断丰富的。起初，人们对于社会政策具体内容的理解比较单一，一般只限于狭义上的“社会福利”（资源分配）。随着社会发展的逐渐深入，人们越来越感到社会福利同社会权利密不可分，因而社会政策还有必要包括社会成员基本权利和社会地位方面的内容，亦即“社会关系”方面的内容。简言之，凡是同社会成员的基本权利和社会福利息息相关的政策都应纳入社会政策的关注视野。社会政策的具体内容应当包括：社会救助、救灾、社会保险、医疗卫生服务、就业、妇女儿童保护、性别平等、种族（民族）平等、老年*益、房屋住宅、劳资关系、劳动者工作保护条件、人口政策、婚姻家庭保护、残疾人福利保障、孤儿扶养、退伍军人优抚与安置、职业训练、义务教育政策，等等。

公正与社会政策是密不可分的。从一定意义上讲，公正与社会政策是一件事情的两个方面。公正是社会政策的基本理念依据。现代意义上的公正是在自由、平等、社会合作等理论依据的基础之上，强调“给每个人他所应得”。对于一个社会来说，公正具有重大的?

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