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第21部分（第1页）

乏基础意义上的科学性。比如，“大跃进”期间有关农村公共食堂的政策便是比较典型的心血来潮之作，缺乏事先周密的信息收集与案例分析。另外，当时许多社会政策尽管在出台时也比较慎重，但是却缺少相关的评估机制和修正机制，因而长期得不到必要的纠正。比如，知识青年“上山下乡”政策、不合理的户籍政策等等，都长时间地起着负面作用，但却一直没有得到应有的纠正。其三，行动主体过于单薄。由于计划经济体制的存在，且政府几乎垄断了一切社会资源，因而中国社会诸如“第三部门”和社区层面的力量不可能生长。在这样的情形之下，社会政策的行动主体只能是政府以及具有准政府性质的工会、青年团以及妇女联合会等组织。

从平均到公正：中国社会政策的演进（9）

（五）社会政策的实施往往借助于社会动员来完成

这一时期社会政策的实施是同社会动员紧密相连的。党和政府十分重视运用社会动员的方式来实施社会政策。从中华人民共和国第一部宪法、第一部婚姻法、第一部劳动保险法规的实施，到文化扫盲、女性解放，均是借助了社会动员（具体表现为群众运动）的方式。20世纪60年代开始的大规模的“上山下乡”运动更是通过社会动员的方式予以实施。类似的做法既反映了当时适应于中国民众实际状况的管理方式特征，也反映了中国社会决策层在社会政策方面急于求成的心理状态。

运用社会动员的方式来实施社会政策的做法利弊兼具。从积极的方面看，高强度地运用社会动员的方式实施社会政策，由于社会取向的相对单一和社会成员行为的相对一致，因而可以有效地减小多种阻力，容易取得面积大、见效快的效果。这一时期中国社会女性解放运动之所以能够迅速展开，大众教育之所以能够较有成效的推进，平等的民族关系之所以能够迅速确立，其他多种社会政策之所以能够迅速有效的实施，究其原因是同社会动员的方式密切相关的。从消极的方面看，高强度地运用社会动员的方式实施社会政策，难免会产生许多十分明显的弊端，甚至会留下一些后遗症。这主要表现在：其一，对个体人实际需求和权利的损害。社会是由无数个体人所组成的。个体人之间存在着种种差异，有着自己一些特殊的需求；个体人均应有自己的权利。应当看到的是，在这一时期社会动员的高潮中，出于高度整合的惯性，整个社会难免会进一步产生整齐划一的“社会成员”模式，从而程度不同地轻视甚至忽略了个体人的实际需求，侵害了个体人的基本权利。这种做法同社会政策的基本目的是相左的。其二，对于社会政策的实施操作有着负面的影响。从操作的层面来看，在缺乏科学设计、缺乏科*作机制的情形之下，采取高强度社会动员、群众运动的方式来促成社会政策的实施，其结果必定会使社会政策实际效果当中的水分较多，成果也难免要粗糙一些。其三，加重错误社会政策的负面效果。当时，有些社会政策如“知识青年上山下乡”政策等明显是错误的。但是，由于这些社会政策是同高强度的社会动员紧密相连，而高强度的社会动员可以说是集中了全社会的力量来强行推行这些社会政策，其结果必然是加剧了错误社会政策的负面社会效应。

改革开放以来社会政策的主要进展

改革开放以来，中国社会政策的进展主要表现在三个方面：一是社会政策基本理念及取向的转换；二是一些具体的社会政策取得了明显的进展；三是社会政策呈现出一种比较体系化的迹象，而且其中的许多内容开始同国际接轨。

（一）社会政策基本理念及取向的转换

改革开放以来现代化和市场经济的正常发育，使得中国社会政策的基本理念和基本取向发生了重大的变化，即：由以往平均主义的基本取向转变为现代公正意义上的基本取向。对此，可以作如是理解：其一，改革开放以来，个体人意识逐渐确立，“个体人”逐渐从“整体人”当中剥离出来。就个体人和社会整体之间的关系来说，个体人具有前提性的意义。在1978年以前的30年间，计划经济体制的现实背景，使得中国在社会整体和个体人的关系问题上，几乎完全是以社会整体为基本出发点而忽视了个体人的基本价值，忽视了其“独立”存在的意义，个体人几乎消失在“国家”和“集体”之中。于是，当时社会政策的基本理念和基本取向只能是平均主义和“身份等级制”，与之相适应，社会政策受益对象只能是带有极大“抽象意义”的“社会整体”、“阶级”，而不是具体组成社会的无数个具体的社会成员亦即无数个“个体人”。个人几乎完全隶属于社会整体或是特定的集体如“单位”。改革开放以来，随着现代化进程和市场经济进程的推进，中国社会当中的个体人与社会整体之间的关系发生了重大转折。与之相适应，平均主义的取向及做法逐渐被社会所遗弃，“单位制”现象迅速消失，身份等级制现象逐渐瓦解，“个体人”逐渐从社会整体亦即“整体人”中剥离出来。在这样的情况下，具体的社会成员便成为社会政策的真正服务对象，个体人便成为制定社会政策的基本立足点。另外值得注意的是，既然是以具体的个体人为社会政策的基本出发点，那么，重视民众的基本生活需求也就必然成为社会政策的重要内容，重视社会的全面进步、重视社会质量的不断提升也就必然成为社会政策的基本目标。其二，现代意义上的公正的基本准则成为社会政策的基本理念和依据。现代意义上的公正是由几项基本规则所共同构成的一个有机体系：基本权利的保证，亦即底线保证的规则；机会平等的规则；按照贡献进行分配的规则；必要的一次分配后的再调剂，亦即社会调剂的规则。由于社会政策是公正理念和规则的直接体现，因而公正的前述4个基本规则也就相应地成为社会政策具体内容的4个维度。虽然中国现阶段社会政策的发育尚处在较初级阶段，但是作为一种基本取向和趋势，中国的社会政策沿着这个方向的发展则应是确定不移的。txt电子书分享平台

从平均到公正：中国社会政策的演进（10）

中国的社会政策基本理念及取向得以转换的意义至关重要。这是改革开放以后中国的社会政策取得一系列重要进展的前提条件。

（二）一些具体社会政策的进展明显

在这一时期，一些由迫切的现实问题直接引发的社会政策取得了重要的进展，尤其是某些用行政手段便可在很大程度上奏效的社会政策更是获得了十分明显的进展。主要表现在：

1。　计划生育政策

1978年以前，党和政府尽管也程度不同地注意到了中国人口问题的严重性，但始终没有将之作为一项重大的政策明确提出来。1978年以后，随着人口数量增长高峰期的到来，中国的社会经济面临着空前的巨大压力。在这种情况下，党和政府开始将计划生育问题作为一项基本的国策来看待，而且持续不懈。1980年9月，*中央发表了《*中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，提倡一对夫妇只生育一个孩子。1995年，中国政府制定了《中国计划生育工作纲要（1995～2000年）》，对计划生育工作深入发展的任务、目标、原则和措施提出了明确的要求。2000年，*中央和国务院作出《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，确定了“今后十年人口与计划生育工作的目标和方针”，提出了“完善人口与计划生育工作的调控体系和相关社会经济政策”，提出了“建立适应社会主义市场经济体制的人口与计划生育工作管理机制”。自20世纪70年代末开始，中国共产党历次全国代表大会和历次政府工作报告均将计划生育政策作为重要的工作内容加以回顾和布置，与之相适应，各级党组织和政府也都是将计划生育政策的落实作为极为重要的工作来对待。中国的计划生育工作获得了长足的发展，取得了十分明显的成效。中国的人口自然增长率从1978年的12‰下降到2001年的‰。可以说，在这一时期中国的各项社会政策中，计划生育政策的进展是最为突出的。

2。　环境保护政策

1978年以前由于种种原因，中国社会几乎没有意识到环境保护问题的重要性，中国在环境保护方面严重“欠账”。1978年以后，随着大规模经济建设进程的推进，中国的环境质量迅速下降，已经严重影响到社会发展的整体质量和人民的具体生活质量，因而环境保护问题日益凸现。党和政府对于环境保护问题日益重视，出台了一系列有关环境保护的重大决策和措施。1986年通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》开始将环境保护问题单列一章。1990、1995年分别通过的《*中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》和《*中央关于制定国民经济和社会发展“八五”计划和二○一○年远景目标的建议》也将环境保护问题单列。1994年，中国政府批准了《中国21世纪议程》。这是世界上第一部国家级的可持续发展战略。1998年11月，中国政府发布了《全国生态环境建设规划》，制定了20世纪末到21世纪中叶生态环境建设的近期目标、中期目标和远期目标。这一时期，中国在环境保护方面社会政策的密度之高、种类之多实属罕见。此外，中国还加入了一系列的国际环境公约和议定书。客观地说，这一时期中国在环境保护方面的社会政策可以说是一切从头开始，从无到有，从有内容到比较体系化。　。　想看书来

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3。　扶贫政策

中国在社会政策方面比较早地注意到农村的贫困问题。1984年，*中央和国务院就发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，围绕着“进一步放宽政策”、“减轻负担、给予优惠”、“增加智力投资”等思路，提出了一系列具体的扶贫政策。1994年，国务院公布了著名的以消除农村贫困问题为目标的《国家八七扶贫攻坚计划》，决定“从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决当前全国农村8　000万贫困人口的温饱问题”。1996年*中央和国务院作出了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，就进一步落实《国家八七扶贫攻坚计划》提出了明确的要求。国家采取的种种农村扶贫政策，在这一时期取得了比较明显的成果。除了农村扶贫问题外，中国社会自20世纪90年代后期始，逐步注意到城市中日益凸现的贫困问题，政府主要采取建立最低生活保障制度的对策来予以解决。1997年，国务院下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，对城市居民最低生活保障对象的范围和保障标准、最低生活保障资金的提供以及同这一政策相关的重要事宜等问题作出了规定。1999年国务院发布了《城市居民最低生活保障条例》。2002年，针对日益严重的城市贫困问题，政府又提出了“应保尽保”的方针，并制定了相应的政策，加大了对城市贫困人口的援助力度，取得了一定的成效。

4。　劳动就业政策

随着现代化进程的推进和市场经济体制的逐渐建立，第二、三产业对于劳动力的需求急速增大，而且，中国的社会流动趋于正常化，以往的身份制、单位化等多种妨碍就业的现象趋于瓦解。这些都促使中国的就业政策发生了重大的变化。为了同新的时代背景相适应，中国在这一时期逐渐确立了“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针。围绕着这一方针，中国出台了大量的新的就业规定和就业政策。不仅如此，从20世纪70年代末开始，在历次党和政府的工作报告和发展规划中，都把就业问题当作重要的问题来对待，尤其是从90年代末开始，更是把就业问题提到了一个空前重要的高度来看待。这一时期中国就业政策的实施是行之有效的：就业总量明显增加，从1978年到2002年初，城乡从业人员共增加了32　873万人，其中城镇增加了14　426万人；就业结构发生了很大的变化，2000年第一、二、三产业从业人员的就业结构比重分别为50％、和，与过去相比，第一产业就业比重明显下降，第二、三产业就业比重增长较大，特别是第三产业的就业比重增长速度高于第二产业的增长速度；就业制度从以往的固定工制度逐渐过渡到全员劳动合同制；就业渠道广为拓展，城市从业人员中很大比例来源于农村居民；各种就业中介服务组织纷纷出现；再就业工程也开始启动。

这一时期中国在职工工资以及劳动条件方面也有一些明显的改善。职工工资收入分配政策进行了较大幅度的改革，工资总额同经济效益挂钩，职工的工资收入得到了大幅度的提高。1990～2001年，职工工资年均增长率为，扣除物价因素，实际年均增长，是建国以来城镇职工工资增长最快的时期之一。另外，90年代中期先后两次缩短法定工作时间，从原来的每周工作48小时缩短到每周44小时，继之又缩短到40小时；法定假日由7天增加到10天；职工每年累计休息时间由原来的59天增加到114天。txt电子书分享平台

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（三）社会政策呈现出体系化的迹象，而且其中的许多内容开始同国际接轨

改革开放至今，中国的社会政策出台比较频繁。从数量上看，是空前多的；从种类上看，开始趋于体系化。另外，在党和政府重要文献如政府工作报告和党的代表大会的工作报告中，有关社会政策的内容占据的比重越来越大、地位也越来越重要。

值得注意的是，在这一时期，中国的社会政策开始走向开放，开始同国际上许多重要的社会政策接轨。这不仅表现在中国社会政策中的许多内容开始参照、借鉴别国的经验，认同许多“国际惯例”，而且更直接表现在中国开始加入许多重要的国际*公约。比如，在这一时期，中国先后加入了《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《关于难民地位的公约》、《关于难民地位的议定书》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》、《男女工人同工同酬公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》，以及即将加入的《公民权利和政治权利国际公约》。中国在社会政策方面的这种开放态势是前所未有的。

中国现阶段社会政策的不足之处及努力方向

中国社会正处在急剧转型时期。特有的时代背景决定了中国现阶段的社会政策必然存在着许多不足之处。主要表现在以下几个方面：

（一）同经济政策相比，社会政策在中国社会当中的地位极不对称

在一个健全的现代社会中，经济政策与社会政策是协调、统一的，两者共同支撑着社会的安全运行和健康发展。特别需要指出的是，社会政策是社会公正理念的具体体现。对于现代社会和市场经济社会来说，社会政策是至关重要的。社会政策对于协调社会群体之间的利益关系，保证社会的安全，促进社会的整体化发展，提升社会质量，实现社会的良?

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