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从平均到公正：中国社会政策的演进（1）

从平均到公正：中国社会政策的演进

吴　忠　民

随着现代化进程和市场经济进程的推进，中国社会在获得大幅度发展的同时，也遇到了一系列前所未有的问题，特别是围绕社会公正所产生的问题。现代社会一方面是社会总财富在迅速增加，社会发展的程度在不断提升；另一方面则是贫富差距迅速扩大，弱势群体成员迅速增多，由此引发的诸多社会问题在迅速累积。这些问题的存在，对于中国社会的安全运行和健康发展构成程度不同的威胁。因此，如何基于公正的理念建立社会政策体系，避免经济政策左右一切，使社会公正程度的提升和社会财富的积累形成一种同步化的状态，实现社会的公正和健康发展，就成为中国社会面临的迫切问题。

就中国的社会政策体系化建立而言，需要做的事情很多，其中一项必不可少的重要内容就是应当对建国以来中国社会政策的基本发展脉络、基本特征以及基本走向进行必要的梳理和分析。应当看到，建国以来，基于特定的时代背景和理念依据，中国在社会政策方面进行过许多有益的探索和努力，积累了大量的经验和教训。因此，认真分析、总结这些经验和教训对于我们制定系统、有效而且是具有现代意义的社会政策大有裨益。

社会政策的概念和影响因素

所谓社会政策，是指以公正为理念依据，以解决社会问题、保证社会成员的基本权利、改善社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径（但不是唯一途径）而制定和实施的一系列行为准则、法令和条例的总称。

社会政策的具体内容是在不断丰富的。起初，人们对于社会政策具体内容的理解比较单一，一般只限于狭义上的“社会福利”（资源分配）。随着社会发展的逐渐深入，人们越来越感到社会福利同社会权利密不可分，因而社会政策还有必要包括社会成员基本权利和社会地位方面的内容，亦即“社会关系”方面的内容。简言之，凡是同社会成员的基本权利和社会福利息息相关的政策都应纳入社会政策的关注视野。社会政策的具体内容应当包括：社会救助、救灾、社会保险、医疗卫生服务、就业、妇女儿童保护、性别平等、种族（民族）平等、老年*益、房屋住宅、劳资关系、劳动者工作保护条件、人口政策、婚姻家庭保护、残疾人福利保障、孤儿扶养、退伍军人优抚与安置、职业训练、义务教育政策，等等。

公正与社会政策是密不可分的。从一定意义上讲，公正与社会政策是一件事情的两个方面。公正是社会政策的基本理念依据。现代意义上的公正是在自由、平等、社会合作等理论依据的基础之上，强调“给每个人他所应得”。对于一个社会来说，公正具有重大的意义。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。但是，我们同时还必须看到，公正毕竟只是制度安排的一种基本价值取向、一种基本的规则，它需要通过一定的载体方能在现实社会中体现出来。就社会层面而言，公正必须通过社会政策体系才能具体体现。正是从这个意义上讲，社会政策是公正在社会领域的具体化，公正的社会功能在很大程度上是通过各种各样的社会政策来实现的。“如果我们真正关心社会正义，我们就要把它的原则应用到个别地或者整体地产生贯穿整个社会的分配后果的亚国家制度上去”。

从平均到公正：中国社会政策的演进（2）

基于对公正理念的不同理解，处在不同的社会历史情境会造成有所差别的社会政策。从1949年到现在，中国社会政策的演变留下了一条十分清晰的轨迹：在1978年前，同朴素的平等理念、平均主义的行为方式以及种种历史条件相适应，中国的社会政策开始初步形成，并对中国社会产生了广泛而深远的影响，同时呈现出诸如非现代性、非规范性、非一体化和非持续性的特征；1978年以后，与现代的公正理念逐渐形成以及现代化和市场经济的初步发育相适应，中国现代意义上的社会政策开始逐渐形成，并由单项的、零散的社会政策日益趋向于体系化、规范的社会政策。

建国30年中国社会政策的主要进展

对于中国的整个历史来说，1949年至少发生了两件意义极为重大、影响极为深远的事情：一是民族的独立和国家的统一；二是社会的重构。从鸦片战争到1949年的100多年间，中国饱受外国侵略者的侵害，处在半殖民地半封建社会的困苦、屈辱状态中，国家分裂，战乱频繁，社会动荡。因此，“恢复中国的伟大所必需的全国统一是所有爱国的中国人衷心渴望的目标”。经过几代人的奋斗，中国终于获得了独立和统一。中国民众由此获得了一种前所未有的自豪感。接着，在50年代前期，中国完成了大规模的社会重构工程：中国社会摧毁了延续了两千多年的私有制，确立了社会主义的指导思想，制定了激动人心的社会主义建设蓝图。

也正因为如此，中国共产党和中国政府特别注重人民大众的社会平等地位、基本权利和基本权益。这一时期，围绕人民大众的社会平等地位、基本权利和基本权益，围绕社会成员一些最基础性的需要，中国政府制定并实施了许多社会政策。其中，有些社会政策得到了广泛实施并取得了深远影响。

（一）围绕女性解放而制定和实施的社会政策

在中国封建社会，妇女的地位极其低下，生活极为悲惨。经济上，妇女没有财产所有权和继承权，甚至出嫁时的嫁妆也不得完全归自己所有；政治上，不准妇女参政议政；生活上，没有自己独立的人格，必须遵循“三从四德”的礼教。虽然从近代开始就有许多先进的人士倡导妇女解放，试图改变妇女的悲惨状况，但由于没能将女性解放运动同整个社会的改造结合起来，因而其影响是有限的。

1949年以后的近30年间，通过相关社会政策的制定与实施，中国女性的实际境况发生了翻天覆地的变化。第一，享有与男子平等的法定权利。1950年5月1日新中国颁布实施的第一部基本法《中华人民共和国婚姻法》规定，新中国废除包办强迫、男尊女卑、漠视子女利益的封建主义婚姻，实行男女婚姻自由、一夫一妻、男女权利平等、保护妇女和子女合法利益的新*主义婚姻制度。这就摧毁了几千年来的封建婚姻制度，从法律上保障了妇女的婚姻自主权，提高了妇女在家庭中的地位。以后相继出台的一系列相关的法律法规都规定：妇女享有与男子平等的政治权利、文化教育权利、劳动权利、财产权利、人身权利、婚姻家庭权利，等等。第二，妇女就业人数大幅度提高。1949年以后的近30年间，中国妇女的就业人数迅速增加。以全民所有制单位为例，1949年女职工的人数为60万人，1977年剧增至2　036万人。第三，广泛地参政议政。妇女全面参与国家和社会事务的管理，积极参加人民代表大会、政治协商会议、人民政府和司法机构的活动。第四，重视妇女的健康保健。中国政府对女职工采取了全面的劳动保护措施，如城市女职工中的生育妇女都享有3个月的带薪产假。1950年全国县及县以上的妇幼保健院、儿童医院机构数为2　880个，1976年上升至7　952个；1949年全国妇幼保健所、站机构数为9个，1976年上升至2　239个。

从平均到公正：中国社会政策的演进（3）

这一时期中国妇女的解放有着巨大的历史意义，这既是真正人道主义的体现，是平等、自由理念在现实社会中的实现，同时也是对中国人力资源的巨大开发。这种积极的影响一直延续至今。2000年，中国女性经济活动参与率高达，居欧亚各个国家之首。在众多的后发国家中，中国在女性解放方面的成就明显居于领先位置。

（二）有关大众教育的社会政策

1949年以前，中国的教育十分落后。全国80％以上的人口是文盲，学龄儿童入学率只有20％左右，劳动者很少能进入学校学习。全国各级各类学校学生仅占全国人口的5％左右，而且教学设备十分缺乏，教材陈旧落后。这一切是同当时落后的经济基础、落后的社会结构以及落后的教育观念相适应的。

1949年之后的30年间，党和政府十分重视国民的教育工作，制定和实施了许多相关政策，促进了大众教育的兴起和发展，并对中国的社会经济产生了重大的影响。50年代初，中国开始实行一切学校“向工农开门”的方针。1950年12月，政务院发布《关于举办工农速成中学和工农干部文化补习学校的指示》；1951年2月，*颁发了《举办工农速成中学暂行实施办法》和《工农干部文化补习学校暂行实施办法》，以此为契机，中国开始创办工农速成中学。1956年3月，*中央、国务院发布《关于扫除文盲的决定》，要求各地按照当地情况，在5或7年内基本上扫除文盲；要求2～3年扫除机关干部中的文盲，3或5年扫除工厂、矿山、企业职工中的文盲95％左右；5或7年基本扫除农村和城市居民中的文盲，即扫除文盲达到70％以上；扫除文盲的对象以14～50岁的人为主。中国在城市和农村大规模地设立了各种类型的文化扫盲班，创办了各种职业学校；在中等以上的学校设立了人民助学金制度。

这一时期，虽然大众教育的发展在一定意义上是以轻视、妨碍高等教育的正常发展为代价的，而且这一时期的大众教育在质量及具体思路上也存在着一定的问题，有时明显地违背了教育规律，但是不能否认的是，就总体而言，这一时期的大众教育取得了十分显著的成就。1949年，中等学校有在校生万人，1976年上升至5　万人；1949年，小学在校生2　万人，1976年上升至15　万人。70年代末80年代初，中国城市的文盲率为，农村的文盲率为。相比之下，同为后发大国的印度，其城市文盲率则是，农村文盲率是；巴西的城市文盲率为，农村文盲率为；埃及的城市文盲率为，农村文盲率为。显然，中国的大众教育在后发国家尤其是后发大国中走在了前列。这不仅提升了整个民族的文化素质，而且为以后高等教育的正常发展、为中国整个教育事业的协调发展乃至为中国社会经济今天的全面发展奠定了比较扎实的基础。

在建国30年间的诸项社会政策中，还包括一些尽管对以后的借鉴意义算不上十分明显，但在当时却有着十分积极的意义的政策。这主要表现在以下几个方面：

1。　社会救助政策

新中国建立后，党和政府十分重视社会救助问题。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利”。　txt小说上传分享

从平均到公正：中国社会政策的演进（4）

在城市，社会救助政策的基本方针是“生产自救，群众互助，辅之以政府必要的救济”。建国初期，政府把120万分散的流民从8个城市送回原居住地；向121万城市居民提供了救济。1952～1958年，在全国范围内实行了职工生活困难补助政策。补助的形式是现金和实物相结合。1957年国务院发布的《关于职工生活若干问题的指示》规定：“对于遇到特殊事故而生活上发生困难的职工，应当给予适当补助。企业中这项补助工作可由工会负责。除了工会掌管用于困难补助的经费以外，企业行政可以在企业奖励基金中提取10％作为困难补助，拨交工会合并使用”。对于“事业、机关职工的困难补助工作，由人事部门和工会负责，所需经费由福利费中开支”。同时，全国总工会发出了《职工生活困难补助办法》，对职工困难补助的原则、对象、办法和经费来源等做了具体的规定。1961～1963年3年困难时期，各地政府加强了对困难职工的补助和救济。1965年国务院224号文件规定：对于年老体弱、无依无靠并符合其他条件的一些退职职工和老职工，由民政部门发给本人原标准工资40％的救济，医疗费补助23，简称之“百分之四十的救济”。另外，在这一时期，国家还兴办了许多福利机构，以收养无依无靠的孤老残幼。截至1965年底，办有综合性的社会福利院和专业性的儿童福利院、精神病人福利院等819个。

在农村，社会救助政策主要围绕着“五保”内容而展开，主要采取集体供养并辅之以国家必要救济的方式。1956年1月，*中央政治局提出了《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》，其中对农村的社会救助做了规定：“农业生产合作社对于社内缺乏劳动力，生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当的安排，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠”。据此，以后逐渐形成了较为完整的保吃、保穿、保住、保医、保葬（对孤儿实行保教）的“五保”制度。在农村的许多地方，还兴办了敬老院，对五保户进行统一供养。另外，1956年公布的《高级农业生产合作社示范章程》还规定：“合作社对于因公负伤或者因公致病的社员要负责医治，并且酌量给以劳动日作为补助；对于因公死亡的社员家属要给以抚恤”。“对于遭到不幸事故、生活发生严重困难的社员，合作社要酌量给以补助”。

2。　劳动保险及福利政策

1949年9月29日中国人民政治协商会议通过了具有宪法性质的《共同纲领》。其中的第三十二条规定：“人民政府应按照各地各业情况规定最低工资。逐步实现劳动保险制度”。这就为以后建立全国劳动保险制度提供了基本的法律依据。1950年10月，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》草案，组织全国职工进行讨论。政务院于1951年2月26日正式公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，1953年1月2日又公布了修改条例并开始实施。这一条例是新中国第一部有关社会保险的法规文件，主要是针对企业职工的。《保险条例》对于参加劳动保险的对象、劳动保险金的筹措方式及管理方式、各种劳动保险待遇（伤残、疾病、生育、年老、死亡等保险以及对职工供养的直系亲属的待遇）、享受优异劳动保险待遇以及劳动保险的执行与监督等各方面的内容均作了比较详细的规定。条例的公布和实施，受到了全国广大企业职工的热烈欢迎。1956年，《保险条例》实施范围再次扩大，国营企业加入这一保险的职工达1　600万人，为1953年的4倍；签订集体合同的职工有700万人。全国国营、公私合营、私营企业职工总数的94％享受到了这一保险。

从平均到公正：中国社会政策的演进（5）

建国之初，大多数国家机关、事业单位的职工仍然实行供给制。50年代前期逐步改为工资制。与之相适应，国家机关、事业单位的各种劳动保险制度陆续建立起来（见表1，略）。到1957年，享受公费医疗的职工已达万人，享受劳动保险的职工达到1　150万人。

50年代后期至60年代前期，政府对城镇的劳动保险及福利政策进行了一些调整，例如：统一了企业和机关的

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