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五中央与地方博弈之结果（第1页）

大量资料表明，同治、光绪年间，清政府中央集权化所取得的效果微乎其微。

这是因为，在迅速变化的客观形势面前，中央政府没有能及时抓住机遇，建立一个指导与监督全国各地洋务运动的总机关，而是昧于世界大势，只知道通过下放事权来举办洋务，致使地方利益日益坐大。这主要体现在：

（一）清政府海关大权旁落，中央集权化的财政基础遭到严重削弱

清朝中央政府丧失海关行政权有一个过程。从19世纪40年代取消行商制度到60年代总税务司的建立，大致经历了三个阶段：

1.海关征税权的丧失阶段。鸦片战争以前，英商船到达广州，需要各自寻找行商作为担保。所有进出口税饷费均由行商代纳。战后废除行商制度，改为英商船应纳各项税饷，由英国五口领事官担保。按照这个规定，凡进出口船只的报关纳税、查验货物、发牌放行，都必须通过英国领事，中国海关从此失去了独立征收税饷、查验货物的权利。

2.地方海关被列强控制阶段。咸丰三年（1853年），上海小刀会起义，占领了上海及其海关。英美法三国趁火打劫，以协助中国征收关税为名，开始把侵略魔爪伸向上海的海关行政。咸丰四年（1854年），三国列强迫使清政府办理海关行政的上海道吴健彰答应引用外籍人员作为道台征税的“助手”，海关监督所发的一切文书，如无外籍税务司副署不生效力。这样，上海海关权从此就操纵到了外人手中。

3.中央海关进入列强囊中。咸丰九年（1859年），清政府被迫接受列强建议，任命英人李泰国为中国海关总税务司，咸丰十年（1860年）又正式批准在上海设立中国总税务司署。咸丰十一年（1861年），李泰国因病回国，总税务司一职长期由赫德担任。不久，天津、广州及长江与沿海口岸都设立了同样的机构。同治三年（1864年），总税务司迁往北京。从此，中国海关完全落入外人手中。清政府由此每年丧失了大笔的财政收入，中央国库顿虚，不得不愈加依赖地方征税而来的协饷京饷，中央集权化在一定程度遭到了很大的破坏。

（二）伴随着洋务运动，地方权力的增长超过了中央权力的增长

洋务运动的硕果基本上开在地方：咸丰十一年（1861年），曾国藩成立安庆军械所；同治四年（1865年），李鸿章在上海创办江南制造局、在南京创立金陵机器局；同治五年（1866年），左宗棠在福州创办福州船政局；同治十一年（1872年），李鸿章在上海创办轮船招商局；光绪四年（1878年），李鸿章在天津设立开平矿务局；光绪六年（1880年），李鸿章在天津设立电报总局；同年，左宗棠在兰州设立机器织布局；光绪八年（1882年），李鸿章在上海设立机器织布局；光绪十六年（1890年），张之洞建立汉阳铁厂，创办湖北枪炮厂；光绪十九年至光绪二十年（1893—1894年），张之洞在湖北武昌设立纺纱、织布、缫丝、制麻四局。洋务运动扩大了地方的经济和军事势力，使地方督抚在军事、财政、工业等方面有了更大的自主权。新增长的经济因素，不仅使某些封建官僚在发展自己的势力地位时得到了好处，而且也已成为实力派地方官僚的经济基础。因此，各地为了“确保利权”，纷纷发展和加强管理这些新的经济企业，而这种趋势则自然地调整着旧的地方行政的管理机构，从而构成了地方对清政府中央集权的更大反力冲击。洋务运动不仅没有使清中央政府收回散落在地方的权力，相反，地方从经济军事实力上更加有了独立的保证，这是清政府最初决策时所始料不及的。

（三）外交方面实权仍握在地方大吏之手

清政府虽然旨在收回和削弱汉族地方督抚的权力，但洋务运动期间的历史表明，清朝中央政府并未能达到这一目的。清廷设立北洋通商大臣，原意在于限制南洋大臣的权力，但这一成果却为时任直隶总督兼北洋大臣的李鸿章所享有。发展到后来，李鸿章办理每一项外交事件并不一定事先征得总理衙门的同意，相反，总理衙门几乎办理每一件事情都要向他通报情况，向他咨询，汲取他的主张，他在北京的外交中枢中也发挥着独一无二的影响。

（四）军事方面效果更差

清政府为了限制李鸿章等地方势力而设立的海军衙门，由于总理大臣醇亲王奕譞的无能而实际上为李鸿章等人所私有。而清政府旨在控制地方军工而令崇厚于同治六年（1867年）在天津设立的机器制造局，也在李鸿章任直隶总督后不断安插私人而居为己有。至于清政府化勇营为防军、整绿营为练军的结果，其军事力量也没有最终能够收回到中央政府的手中。只不过由过去的粮饷自筹变为由国家发饷罢了，这实际上更加有利于地方拥有和发展自己的军事势力。淮军在李鸿章直接掌握的30余年间，清政府何曾能够不顾李鸿章的意愿，能够调得动淮军？同治三年至同治四年（1864—1865年）间，清政府调刘铭传铭军归僧格林沁节制，李鸿章怂恿刘铭传抗旨不遵，乃至被谴责而不辞，就是明显一例。光绪六年（1880年），清政府召刘铭传统率淮军出关防俄，李鸿章又起而反对，清政府也无可奈何。光绪十年（1884年），清政府要南北洋派军支援台湾的抗法战争，李鸿章又推辞拖延，直到次年年初才派去800多人，但已无补于战局。尤其可笑的是，到了洋务运动后期，清政府自己也说不清楚淮系集团究竟拥有多少兵力、多少军饷。可见，清政府的化勇营为经制兵的计划是失败的。

（五）中央在财政方面的争夺亦宣告失败

对于中央向地方财政的夺权，地方督抚并不甘心，他们也想方设法地与中央抗争。如在前面提到的海关四成洋税问题上，在赔款清偿刚刚结束，淮军集团领袖李鸿章就迫不及待地要求从同治六年（1867年）起酌留二成给地方，其中一成作为江南制造总局的造船经费。同治八年（1869年）江海关二成洋税全数拨作该局经费。在子口税攘夺地方厘金的问题上，地方政府也并不是消极的接受，而是采取种种手段与中央政府争夺财源。子口税制度把原来由地方督抚掌握的部分财权转移到了中央政府手中，从开始就引起了厉害冲突。一位英国作者曾经评论道：“清廷通过子口税制度对地方财政的剥夺，使地方官厅遇到了无穷的烦恼，并且减少了它们的收入……对清朝的不满，也许就是由此而来吧。”[1]

在与中央争夺财权和财源的问题上，地方督抚往往无视中央政府与列强签定的协定，照样向进出口货物征收厘金，同时，他们还采取降低厘金税率的办法与子口税争夺税源。不仅如此，在子口税单适用范围扩大以后，地方督抚还采取了隐匿厘金的实收数来与中央政府争夺财权利益。光绪六年（1880年）户部就抱怨：“近年以来，核计抽收数目，遞形短拙，虽子口税单不无侵占，而此项款目本无定额，承办各员恃无考成，隐匿挪移，在所不免。查各省局卡散布外府州县，离省或数十百里，或千余里，倘疆吏不认真考察，但凭委员开报，其中弊病，何自周知。”[2]由于地方政府的抵制与地方洋务运动的开展，清政府企图剥夺地方财权，切断地方财源的目的并未达到。

经过洋务运动，省一级财政已经形成。这一时期，各省自立收支科目，自定收支标准，经理大量的地方收支，并且纷纷设立自己的财政、税收、金融机构，从而形成了中央与地方的两级财政体系。官办新式企业盈利，往往成为省级财政机关独占的特殊财源。在此基础上最终形成了清朝灭亡前各省大体独立的地方财政。此类地方财政，独立于国家财政之外，不向户部负责，不承担中央下达的财政指令，就本省所出以谋本省所入。地方占有独立的财源，自行征收、管理和支用税款，以供地方各项经费开支。这个变化结束了秦朝以来国家财政高度集权中央的格局，中央与地方的财赋权力分配开始步入了一个新的历史发展阶段。

在洋务运动的过程中，财政大权进一步落入地方督抚手中，户部、度支部经理的财政，远远不及各省。有人说：“整个北京政府之收入，不及海军衙门及直隶总督北洋大臣两个衙门收入之多。”此语并非无稽之谈。藩、运、粮、关等库被督抚控制后，户部本来还有几项直接收入，也陆续被各省所侵夺。清末户部的直接收入，“只有北京崇文门税关及各省所运之粮米，其余则全恃各省每年所解之京饷。”[3]这样，在镇压太平天国革命过程中开始瓦解的中央集权财政体制，经过洋务运动的一番巩固，便再也无法恢复了。清政府曾多次采取措施，试图恢复祖宗旧制，收回朝廷利权，均无结果，其原因即在于此。

[1]〔英〕季南著，许步曾译：《英国对华外交》（1880—1885），商务印书馆1984年版，第259页。

[2]朱寿朋：《光绪朝东华录》（一），中华书局1958年版，总865页。

[3]刘厚生：《张謇传记》，上海书店1985年版，第56页。

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