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三、清代部族政权下的政府
甲、清代中央政府
上面说到清代政治,和中国传统政治不同,因它背后有一批特别拥护皇帝的,这便是皇帝的同部族,就是满洲人。照理皇帝是一国元首,他该获到全国民众之拥护,不该在全国民众里另有一批专门拥护此政权的。这样的政权,便是私政权,基础便不稳固。清代政权,始终要袒护满洲人,须满洲人在后拥护,才能控制牢固,这便是这一政权之私心。在这种私心下,他就需要一种法术。所以我们说,清代政治,制度的意义少,而法术的意义多。明代废了宰相,清代便把此制度沿袭下来,还是用内阁大学士掌理国政,这对于满洲人是一种方便。因为废了宰相是利于皇帝专制的。而皇帝则显然是满洲人。
乙、清代地方政府
在明代,布政使是最高地方首长。总督、巡抚非常设,有时派出,事完撤销。清代在布政使上面又常设有总督与巡抚,布政使成为其下属,总督、巡抚就变成正式的地方行政首长了。这种制度,还是一种军事统制。如是则地方行政从县到府,而道,而省,已经四级。从知县到知府,到道员,到布政使,上面还有总督、巡抚,就变成为五级。可是真到军事时期,总督、巡抚仍不能作主,还要由中央另派人,如经略大臣、参赞大臣之类,这是皇帝特简的官。总督、巡抚仍不过承转命令。总之,清代不许地方官有真正的权柄。
满洲军队称八旗兵,为国家武力主干,全国各军事要地,都派八旗兵驻防。下面的绿营,说是中国军队,实际上率领绿营的将领还都是满洲人。这两种军队,饷给是显分高下的。各省总督、巡抚,差不多在原则上也只用满洲人。中国人做到总督、巡抚封疆大吏的,虽也有,却不多。至于中国人带满洲兵做大将军的,二百多年间,只有一个岳钟麟。到了太平天国之役,满洲人自己实在没办法,曾左胡李,替满洲人再造中兴,从此封疆大吏,才始大部分转到中国人手里。然而甲午战争失败前后,封疆大吏,又都启用满洲人,中国人又转居少数了。这可以说明清代政治,完全是一种军事统制,而这种军事统制,又完全是一种部族统制,因为兵权是该完全归于这个部族的。
丙、清代的各禁区
在这种私制度之下,最坏的还是他们自己心虚,要替自己留一个退步。这个退步,就留在关东三省。清政府把关东三省划成禁地,不许中国人出关。我们已讲过:满洲人是吉林长白山外松花江畔很小的一个小部族,满洲并不就是东三省。辽河东西两岸,秦以前就是中国的土地。战国时代属于燕。秦始皇筑万里长城,东边直到大同江。无论如何,清代奉天一省,两千年前,早就是中国的。两千年来,也一向是中国的。清代把它划出去,做他们的禁地,不许中国人出关。直到光绪末年,河北、山东人才可以出关开垦。当时的台湾,也划为禁地。因为台湾由郑成功经营以后,还不断有人造反,因此不许福建人私渡。这是为了管理不易,和关东三省的留作退步者不同。以上两个禁地外,第三个禁地是今天的察哈尔和绥远。这也是中国地方,清朝又把它划成为禁地,不许添住一户家,也不许多垦一亩地。因为这些地方接近蒙古,他们的目的,要把蒙古人和汉人隔开,不使相接触。这也到了光绪末年才开禁。第四个禁地是新疆。因此地土壤肥沃,尚未开辟,他们要留作满洲人的衣食之地,希望满洲人能到那里去,故不许中国人前往。直到左宗棠平定回乱以后,禁令始弛,汉人才能随便去新疆。因于满洲人这些私心的法术,在中国境内无端划出许多处禁地,形成许多特殊区域。所以这些地方,有的是荒落了,有的则开发的特别迟。而中国人也认为所谓中国者,则只是当时的本部十八省。其实就传统历史范围言,则全不是这回事。
子、清代的军机处
到雍正时,又在内阁之外另添一军机处。清宫里的文华殿、武英殿,这是内阁学士办事的地方。雍正又在三大殿背后,另设一个军机处,这就是所谓的南书房,这只是一所很小的屋子。最初皇帝为要保持军事机密,有许多事不经内阁,径由南书房军机处发出。后来变成习惯,政府实际重要政令,都在军机处,不再在内阁。顾名思义,内阁还像是文治,而军机处则明明是一种军事统治的名称。既然最高法令均属于军机,当然只能说它是军事统治了。不过军机处的军机大臣,也是由内阁大臣里挑选出来的,在内阁大臣里挑几个出来到南书房协同皇帝办事,如是,皇帝可以不再到文华殿武英殿商量政事,而只在军机处秘议。所以实际上清代的军机处,也就等于如明朝般,皇帝不出宫来办事,只在里面找几个私人商量。不过清代皇帝比较地聪明,他们鉴于明代太监当权而招亡国之祸的覆辙,所以不在里面找太监,而向外面调大臣。但从制度讲,二者间还是一样。太监也罢,军机大臣也罢,反正都只算是皇帝的私人秘书,算不得朝廷的大臣。我们上次讲,张居正第一不应有权径下政府最高的命令;第二不应要人报皇帝的公事也报他一份。一个首长和其秘书,只算是同一个机关。张居正要人家把公事一份送皇帝,一份送内阁,这便是不合理。倘使张居正正名定义是宰相,那些公文又只要送宰相,不须再送到皇帝。所以从制度论,张居正的办法终是讲不通。清代军机处向六部尚书大臣及各省督抚直接下命令,这些发出的命令还是皇帝的。因为政府最高出命权属于皇帝,军机处不过是皇帝御用的秘书,实实在在只是皇帝的一个“南书房”。
清代政府发布最高命令的手续,又是非常不合理。他的最高命令称上谕,上谕又分为两种:一种是明发上谕,一种是寄信上谕。明发上谕都是比较不关紧要的事,譬如皇帝出外巡幸,上陵,经筵,救荒,以及中央政府尚书,侍郎,地方政府总兵知府以上的升降,以及晓谕中外诸事,都由内阁拟好,皇帝看过,再由内阁交到六部,这是中国向来的惯例。寄信上谕是清代特有的,不按上述程序,而直接由皇帝军机处寄给受命令的人。譬如给江苏巡抚的上谕,直接寄给巡抚,旁人谁也不知道。或者要交给吏部尚书的,也是直接寄信给吏部尚书,此外无人得知的。开始时,或因军事机密,才用这办法,后来凡是紧要的事,差不多都用寄信上谕发出了。这种上谕,由军机处拟给皇帝看,皇帝看过以后,封来盖起一个印,这个印叫“办理军机处”,这是说办理军机的地方。什么人在那里办理呢?这当然是皇帝了。这个印一盖,谁也不能看。譬如是有关经济财政问题的,送给江苏巡抚,连户部大臣也不能看。若是有关军事的,送给两广总督,兵部尚书也不能看。在办理军机处的人,就叫军机大臣,名义上是大臣,照制度法理讲,并不是大臣,因为他是皇帝御用的,而不是政府的正式最高行政首长啊。这种上谕封好,办理军机处的印盖了,就交给兵部尚书,并部尚书并不能拆看,只要他加一个封袋,直接发给受命令的人。如是则一切事情,全国中外各长官,都直接向皇帝发生关系,其他旁人全都不知道。这不是全国政治,都变成秘密不再公开了!秘密政治这当然只能说是一种法术,而不能说是一种制度呀!
直到现在,还有传刻的雍正朱批上谕,这在清代政治上是一种了不得的圣旨。雍正是有名能专制的。他的上一代是康熙。在中国历史上,康熙也算是一个好皇帝,至于雍正便太专制了。我们现在看他的朱批上谕,就可以看出清代皇帝是如何般统治中国的。在当时,全国各地地方长官一切活动他都知道,大概全国各地,都有他私派的特务人员的。因此许多人的私生活,连家人父子亲戚的琐碎事,都瞒不过他。一切奏章,他都详细批。他虽精明,同时又独裁,但他有他的精力,他有他的聪明,中外事,无论大小,旁人还不知道,他已经知道了。从前做皇帝,外面送给皇帝的公事,先送到六部,皇帝拿出来的公事,六部也一定得先看。因为政治该公开,而六部尚书是全国的行政首长呀。这在明代还是如此的。那时大官的任用还有廷推,小官的任用则只经过吏部。事关教育,则一定要经礼部的。不能说皇帝私下决定了,不再给政府行政长官预闻就可办。这绝不能说是一种制度,也不能说它是习惯法,只该说它是法术。为什么?因为这是纯粹出之于私心的。而私心则绝不能形成出制度。
有这一点看来,清代比明代更独裁。明代还是在制度之下由皇帝来当宰相。宰相废了,而宰相的职权则由皇帝兼。只是宰相做错了,须负责。皇帝做错了,可以不负责。除此一分别以外,明代制度还是和过去大体相似的。清代就更超越了这限度。我们曾讲过,唐宋诸代的诏敕,宰相一定要盖章,没有宰相的章,就不成为诏书。为什么皇帝下诏书一定要宰相盖章呢?这就是一种制度了。为什么皇帝的诏书不能给旁人看,而要直接送出呢?这就是一种法术了。这里的分别很简单,换句话说:一个是公的,有理由的,一个是私的,没有理由的。清代那种私心的政治,又怎样能做得下去呢?这就因为皇帝背后有全部满洲人撑腰。一个皇帝要独裁,他背后定要有一部分人强力支持他,他才能真独裁。任何一个独裁者,都有拥护他独裁的一个特定的集团。我们此刻说皇帝独裁,我们也要看是哪个力量在帮助他独裁,拥护他独裁。中国历史从秦以后,历代皇帝的背后就没有这样一个固定的力量。贵族吧,军人吧,资产阶级把,都没有。若说皇帝利用读书人,读书人在拥护皇帝,可是读书人拥护皇帝比较是公的。因为读书人不是皇帝的私势力。而且读书人也不是一个固定的集团。中国历史上只有元和清,皇帝后面有整批蒙古人和满洲人帮忙。其他各代,大体说,是全国的读书人——有全国民众中间受过教育经过考试的人来帮政府忙,这不能说是不公道。有人认为这便是“封建社会”了,这真是胡说。读书人不就是封建。反过来说,皇帝或政府,存心培植读书人,也并不是私心。并不如元清两代,存心扶护蒙古人和满洲人。这种政治当然是私心的。因为其是私心的,所以一切表现都不成为制度,而只是法术。
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