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在西方,随着“工业革命”的发生,政府的权力明显地加强了,这已是不争的史实。但在中国,相比之下,这段历史却不太为人注意。
在一般的清史著述中,十八世纪政治史中最引人注目的就是“中央集权的加强”、“赋役改革”、“整肃吏治”,以及“反贪污”这几件事了。这种状况自萧一山《清代通史》以来,几十年来几乎就没有多大改变。这与史实相去甚远。
现有研究表明,清代在圣祖发现人口问题之后,经过康熙(后期)、雍正、乾隆三朝,在大约半个世纪的时间里(即公元1700—1750年代),围绕这一问题,有针对性地提出了一系列的经济发展对策,从而构成了政府政策上一个极具连续性的、空前活跃的和充满生气的时期。
康熙以来的有关想法,表现出了中国人口思想的主流,即以一种积极的态度,力求用经济的发展来满足日益增加的人口需要(而非限制人口的增长;其后洪亮吉的人口思想并没有逸出这个主流之外)。据说,以(发展)经济为主导解决政治问题的思想,是兴起于十九世纪的西方。'11'这样看来,我们怎能说清代的人口思想就是一个“传统”的产物,而不符合“现代”的标准?
中国本具有前现代国家罕与伦比的政府与官僚组织,又值国力鼎盛时期,全力在各省推行劝农政策的结果,直接带动了政府权力的扩张。这是一段为中外学者“忽略”了的历史,但它却是中国史中一次重要的“脉动”,并与二十世纪(而不仅仅是十九世纪)的“大政府”现象直接有关。
扩大地方官员职责,必然要增加他们的行政负担,而一州一县地方广阔,事务繁多,非州县知事一人所能身任。但中国自秦、汉形成一统天下的中央集权以来,二千年间,作为基层政府的州县数目只有很少量的增加,官员数量也无大的改变,可是全国人口已增加了若干倍,这就使地方政府不胜负担。针对这种现象,清代雍正、乾隆以来,屡次有人建议增设职官数额,设官专司农事(如设巡农御史)等。可惜的是,有清一代只是有限地增设了职官和增加了官员人数,而主要依靠州县本身职权的加强来满足其行政需要。中国政府官员的大量增加,是在清亡以后的二十世纪,但应看到,十八世纪这一要求已经产生,改变的根苗已经种下。
在保证县级以上有效控制的另外一面,是在州县以下的基层,政府既缺组织,又乏人手,势难顾及全面。从某种角度看,近于一种无组织状态,资源分散,人员难以动员,有如“一盘散沙”。为推行政府有关政策,有人建议选用老农,或利用村长、乡长及乡约等,分任职守,或给以钱粮,成为专职、半专职人员。这就提起了中国二十世纪“上层”、“中层”、“下层”结构的“三层重建”问题。按照斯科特《国家的视角》的观点,这一类的努力还包括绘制地图、统计人口、统一度量衡标准,等等。
在所有这些方面,十八世纪的努力,可以说都是二十世纪的先声。
当然,在所有这些事情上,我们并不是说十八世纪就等同于二十世纪。在十八世纪,政府无论是对自身角色还是行动目标,似乎都还有一点“半心半意”和“犹疑不决”,而远非二十世纪可比。正是在二十世纪的中国,才经历了一段由政府全面取代社会组织,一切亲自经理,而后又全盘反思,重新定位这样一个历史过程(至今还在进行之中),——在这一点上十八世纪也不是没有先例的(详见后文“福利国家”一节),——从中我们也可看到其历史的正面接续(而不必把过去说得一无是处或与今天渺不相关)。
三、创新政治理念
政府职权的扩大不仅仅牵涉到增设官员、组建基层等组织技术手段,而势必及于基本的政治理论暨意识形态问题。如利用保甲村长,以所管农户生产情况“造册存县”,年终核查;再如通过乡约、值月人等,使一州一县之民,“情联势合,如父子兄弟之相为扶掖”,在在涉及新的政治理念。到乾隆初政,距清初的武力征伐已近百年,高宗即谕督抚“实心爱民”:
“为治之道……其本总归于爱民而已。”'12'
复谕:
“……民为邦本,固当爱之,爱之则必思所以养之,养之必先求所以足之。朕欲爱、养、足民,……”'13'
既要“爱民”、“养民”、“足民”,所负责任自然就很宽泛,不仅关心命盗、钱粮,还要“尽心”于生产以至分配各各方面(如赈借平粜等)。为此有司当“以民事为身事,恫瘝一体”;'14'并不时巡历乡村,以使“上下之情,通达无阻,而休戚相关”。'15'谕:
“身膺民社,即为其父母、师保。官之视民如子弟,则民之视官如父兄,官民同其休戚,而情意相接,……”'16'
“(当)视百姓为一体,视民事如家事,……察其饥寒,恤其困苦,治其田里,安其室家,以父母斯民之诚心,行父母斯民之实政。”'17'
这些或可称为一种“天下一家”的思想。其理想大约是,天下合为一家一事(官民一体,视为家事),由政府担当领导和统筹统配的角色(为民父母师保),负起所有生养教化以至经济事务的责任(父母斯民,课督农桑乃第一要务)。正是在这样的思想指导之下,才有了各项政府职权的扩大和行政措施的改进。当然,清代十八世纪的努力,与基层组织的重新建构相去尚远,也并未由政府出面改变或代替民间自营,但在大约近千年以来的历史中,这可能是前所未有的一次举动,它在政府职责的扩大和权力的强化方面,都达到一个空前的高度。
在十八世纪,清政府还实行了赋役制度改革,其中最重要的,可能就是取消了已有上千年历史的“人头税”,而代之以“财产税”(土地税)。同时还取消了“力役”,而代之以“雇役”(即支付劳务费)。同时,改变身份制度,取消“贱民”名义,'18'提高“雇工人”的身份地位,等等。从上述种种作为(特别是世宗皇帝的作为,包括取消有功名者特权)来看,似乎是欲使社会“平民化”。这,也许就是要造就斯科特所说的“无印记非特殊公民”,达致所谓统一和一致的公民身份吧。'19'这些,在其他一些国家属于现代变革的事情,大都是在清代十八世纪出现的。
魁奈曾说,一个民族的繁荣全依靠财富,中国繁荣,人口增加,正是由于国家真正重视农业。孟德斯鸠也不认为中国是“专制”的。据说,当时西方人非特盛称康雍乾乃有德之君,而且特别赞赏中国政府机构合于自然法程,而“民为贵社稷次之君为轻”的思想,直可说是抛向西方弊政的炸弹。'20'
当二十世纪之时,政治理念不断翻新,可以说都是为了解决类似的意识形态问题,直到今天。如果说我们主张从较长的时间阶段来观察历史,那么十八世纪与二十世纪的有关变革之间,就不仅止有一种“相通”的关系。
通过如上的观察,我们对于十八世纪的政府政策和政府行为自然会产生一些新的感受。虽然这些已属于历史的陈迹,并一直为后人所忽视和误解,有如“失落”的传统,但它却没有“泯灭”;而且,正是在二百余年后的今天,我们才重新发掘出这些史实,识别它的含义和藉以重建古今的关联。
四、劝农中的官府行为
推广新的适宜产品暨优势生产项目,是十八世纪政府劝农策的要点。也可以说,各地劝农无不以此为其能事。其间常被引用的,即雍正二年二月和乾隆七年六月两道谕旨,其一劝民种植树木(“桑柘可以饲蚕,枣栗可以佐食,桕桐可以资用”)、孳养牲畜(“如北方之羊、南方之彘”):
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